中國城市水安全的內涵、隱患及對策
引言
隨著經濟的發展和城市化水平的提高，城市規模逐漸擴大，城市人口逐漸增加，城市水資源短缺、水環境污染、洪澇、干旱等水安全問題日益凸現，實現城市水資源可持續利用、保障城市水安全，是當前的一項迫切而重大課題。本文試圖在探討城市水安全內涵的基礎上, 從水系統的角度分析影響我國城市水安全的主要問題，并針對我國城市水安全的現狀，提出保障城市水安全的基本對策。
一、城市水安全的基本內涵
水安全的概念是在世紀之交正式提出來的。一些國外專家或國際組織[1-3]從水資源保護和利用的角度理解水安全，認為水安全的核心思想是以公平、高效和統一的方法保護水資源，同時適當地開發利用水資源，以滿足人類生存、發展和其他經濟活動的需要。國內許多學者[4-7]在分析了我國的水安全問題后，從保護人身財產安全、保護環境、保持社會穩定和促進經濟發展等方面對水安全的定義進行了探討。
在綜合大量城市水安全事例和國內外專家研究的基礎上，筆者認為，城市水安全問題主要是指由于城市水資源短缺、水污染、水環境破壞、以及洪澇、干旱等災害對城市經濟、社會、生態、人民生命和財產造成的威脅，因此，城市水安全至少應該包括以下幾個方面的內涵：足夠的水量、合格的水質、持續的供給、通暢的排水和有效的治污等。
（1）足夠的水量
水是城市發展必需的重要基礎資源，足夠的水量是保證城市正常生產和生活的前提。足夠是指在一定的自然、經濟和社會發展水平條件下，保證城市正常生產、生活和生態需求的最低用水量。一般來說，城市供水水源保證率應介于90%-97%之間[8]，具體情況視其城市規模、城市性質、水資源條件的不同而有所區別。過度的用水就是浪費，不僅會加劇水資源的供需矛盾，破壞城市的生態環境，而且影響城市經濟的發展，甚至危及社會的穩定。
（2）合格的水質
對于城市用水而言，僅僅有足夠的水量是遠遠不夠的，還需要有合格的水質。我國規定，城市水源水質應滿足《地表水環境質量標準》（GB3838-2002）、《地下水質量標準》（GB/T14848-93）、《生活飲用水水源水質標準》（CJ3020-93）等的有關要求；供水水質應符合《城市供水水質標準》（CJ/T206-2005）、《生活飲用水衛生標準》（GB5749-85）等有關標準的要求。當然不同的用水需求對水質的要求是不一樣的，如飲用和食品加工對水質的要求比較高，而冷卻用水和環境用水對水質的要求低。合格的水質是居民用水安全和工業生產正常運行的保證。
（3）持續的供給
城市的用水需求是連貫的、相對穩定的，受自然和人為因素的影響小，持續的、不間斷的供給是城市水安全的重要內容。水資源的“斷炊”會使城市的發展陷入癱瘓，造成的后果將是無法估量的。因此，每個城市都需要有穩定的水源和足夠的供水能力，都需要有良好的運行和管理機制，以滿足城市持續的用水需求。
（4）通暢的排水
城市需要有完善的排水系統保障城市雨水和污廢水的通暢排放，保障城市良好的衛生環境和免遭洪澇的災害。城市每天用水量的約80%最后都要以廢水的方式排放，城市的排水系統需要滿足城市的日常排水需要，保證污廢水的及時有效排出；同時還要有足夠的預留空間，保證雨季和汛期雨水量大時的城市雨水排放需求。排水不暢或者排水容量過小，都會引起城市積水，甚至引發局部的洪澇災害。
（5）有效的治污
城市的污廢水需要經過處理達標后才能排放，有效的治污能夠保證城市良好的居住和生態環境。污水沒有經過有效的處理后排放，必然污染水源水質，破壞城市生態環境，影響居民身體健康。有效的治污能夠保證城市水資源的良性循環，保證良好的生產和生活秩序。1993年以來，國家及相關部委相繼頒布了《污水綜合排放標準》、《中華人民共和國水污染防治法》（修正）和《中華人民共和國水污染防治法實施細則》等法律法規和技術標準，這些法律法規是進行污水治理的保障。
保證城市擁有足夠的水量、合格的水質、持續的供給、通暢的排水和有效的治污是實現城市水安全的根本保障，但是由于自然或者人為的原因，如發生干旱、洪澇、突發危機事件等影響到城市水安全時，還需要城市有完善的預警機制和較強的應急能力。
二、我國城市水安全的主要隱患
我國是一個城市水安全問題比較突出的國家，城市水安全的隱患主要表現在以下幾個方面：
（1）水源污染
隨著經濟的快速發展，我國污水直排量逐漸增加，加上農業生產造成的面源污染，導致區域性水環境功能退化，城市供水水源受到不同程度的污染，部分水源水質甚至降為劣Ⅴ類，喪失供水水源功能。據不完全統計[8,9]，目前，我國90%以上的城市水域受到不同程度的污染，城市水環境普遍惡化，流經城市的河流水質78%不符合飲用水水源標準，75%的湖泊富營養化，50%的城區地下水污染嚴重，近1/3城市人口用水缺乏安全保障。2004年環境狀況公報[10]顯示，全國47個環保重點城市中，有14個城市的集中式飲用水水源地的水質達標率達不到80%，地下水水質呈下降趨勢。2005年初有關調查顯示，調查范圍內的45個城市飲用水水源存在不同程度的有機物污染，其中部分有機物具有“致癌、致畸、致突變”毒性。供水水源的污染，不僅加劇了水源短缺的情勢，而且增加了飲用水的處理難度，有機物在氯化消毒過程中與氯作用，不僅增加氯耗，而且生成多種對人體有害的氯化消毒副產物，其中大部分對人體健康構成潛在威脅。
（2）供需失衡
我國一些城市供水水源結構單一，過分倚重地表水，水量變化較大，水源調蓄能力差，遇有特殊干旱年份就被迫縮減用水，甚至居民生活飲用水也要實行限量供應，影響城市居民的正常生活。過分倚重地下水的風險也是較大的，過度開采地下水，引起地下水水位下降，出現水井越打越深的現象，甚至引起地下水水源枯竭，最后無水可用。
由于經濟的迅猛發展和人口的急劇增加，引起了城市水資源需求量的快速增長，加劇了水資源的供需矛盾，城市供水水源短缺的現象日益突出，近年來出現了大范圍的城市缺水，并且有從地區性城市缺水向全國性城市缺水演化的趨勢。目前，全國660個城市中有400多個城市出現不同程度的缺水，其中100多個城市嚴重缺水，不少城市為此不得不實行定時供水，城市居民正常的生活和生產受到嚴重影響[11]。
（3）洪澇災害
由于我國降雨量的時空分布不均，經常出現某個或幾個城市在短時間內出現雨水大量聚集的現象，如果這些雨水的聚集速度超過了城市的排水能力就會引起洪澇災害。我國城市排水工程建設滯后，遇有洪水發生時缺乏科學的應急預案和有效的調度，管理方法落后，不能有效地疏導洪水，經常造成嚴重的洪澇災害。目前，全國有防洪任務的城市639座，其中防洪標準低于10年一遇的城市占15.6％，有403座城市未達到國家規定的防洪標準，城市排澇設施不配套，內澇問題日漸突出[12]。2004年7月，京、滬突降暴雨，北京市41處路段積水，2600多輛汽車被淹，凸顯出現代城市發展與城市排水設施的配套存在的差距。據不完全統計，所造成的直接經濟損失高達上千萬元，教訓十分深刻[13]。
（4）系統故障
城市水源系統、供水系統、排水系統和防洪系統的正常、有序運行是保障城市水安全的重要基礎，任何一個系統發生故障，都會危及到整座城市的安全。然而，當前我國城市水相關的法律法規還不完善，水管理體系還不健全，市民的水安全意識還比較淡薄，局部性的水問題時有發生，在水源、供水、排水、防洪的各個環節，經常會出現因為某個系統故障而產生的水安全問題。同時，因為系統之間缺乏有效的協調性，也經常導致各系統在銜接和配合上出現問題。系統故障既有管理的原因，也有規劃的原因。
（5）突發危機事件
突發性是城市水危機事件的重要特征。由于城市中的諸多不確定性因素，造成了城市水危機的突發性和不確定性，如發生時間與地點的不確定，事件性質與級別不確定，造成損失與影響的不確定等等。近年來，我國有關城市水安全的突發危機事件呈逐漸增多的趨勢，危害程度加劇。2001年，河南洛寧縣氰化納翻車事件，對洛河沿岸數百萬人民群眾的生命財產安全產生重大影響[14]。2004年四川某化肥廠氨氮嚴重超標的污染物排放污染沱江，導致內江80萬人20余日不能飲用自來水[15]。另外，城市水管爆裂和漏水問題也非常突出，經常造成城市局部路面積水或用戶斷水。
水系統是城市的生命線系統，是保證城市生活正常運轉最重要的基礎設施之一，但城市水系統卻有很大的脆弱性和安全隱患，是恐怖分子可能實施襲擊的對象。2003年，九江、南京、汝陽接連發生投毒案，其中汝陽造成133人嚴重中毒[16]。因此，保證城市水源及飲用水系統不受恐怖襲擊的威脅是一項莊嚴而神圣的使命。
三、保障城市水安全的基本對策
針對我國城市水安全中存在的隱患，提出如下保障城市水安全的基本對策：
（1）加強城市水系統綜合規劃
城市水安全是一個非常復雜的系統工程，需要用系統規劃的方法加以指導，也就是要加強城市水系統的綜合規劃，以增強城市水系統的整體性、適配性、擴展性和應急能力，全面提高城市水系統的安全性能，為城市的可持續發展提供基礎保障。
對應于城市規劃的不同階段，城市水系統規劃有不同的任務[17]：在城鎮體系規劃階段，要做好區域水資源的供需平衡分析，合理選擇水源，劃定水源保護區；在城市總體規劃階段，要分析城市規劃區內的各類用水需求，確定水系統的發展目標和總體布局，確定藍線的控制目標；在城市詳細規劃階段，要確定規劃期內水系統建設的規模、詳細布局和運行管理方案，劃定藍線的控制范圍。從保護人的生命和財產安全角度出發，通過設計城市生命線系統以及城市的防災減災系統，有效地控制和減緩城市水安全的風險。
（2）健全城市水安全督察制度
實施城市水系統綜合規劃，保證系統的安全運行，需要對影響系統的各個方面進行有效的監督和管理。因此，要健全城市水安全的督察制度，就是要完善城市水安全監督檢查制度、城市水安全通報制度、城市水安全責任制度[18]，從制度上杜絕城市水安全隱患，將水安全的控制前移，對水源、供水、排水等各個環節實施有效的管理，防范于未然。為此，需要加強對城市供水水質和排水水質的督察，完善城市供排水監測體系，建立水質通報制度，對影響水安全的各個環節進行全面的監督；同時，要實行“藍線”管理，防止城市水源遭受污染，保證河道和滯洪區不被侵占。
（3）建立城市水安全應急處置機制
城市水安全問題具有突發性、危害大、影響廣的特點，為了應對城市突發的各種水安全問題，需要政府根據本地實際建立健全的城市水安全應急處置機制，保證在發生各種水安全事故時能夠采取及時有效的措施，有效地調度人力資源，科學地配置物質資源，快速高效地化解各種危機。城市水安全應急處理系統主要包括：水安全危機應急處置的法制體系、應急管理體制、應急管理機構、水安全應急預案等。建立完整的制度規范、有效的管理體系、科學的指標體系和系統的評估方法，用完善的、可操作性的應急預案做好應對城市水安全危機事件的各項準備，確保應急處置工作的順利開展，能最大程度地預防和減少城市水安全事件及其造成的損害。因此，構建一個“統一指揮、資源共享、反應快速、聯合行動”的城市水安全應急處置機制，應對城市公共安全事件的突發性以及一系列的不確定性，是當前我國城市水安全領域中重要的任務。
（4）完善城市水安全政策法規
目前，我國的法律法規還不健全，相關的管理還比較薄弱，為此要健全保障城市水安全的相關法律法規，用法律來指導和規范城市的供水、排水和防洪建設，用制度來推進城市水安全各項措施的貫徹執行。當前我國城市還沒有水危機應急處置的法律法規，政府在處理水安全緊急事件中運用的強制權、管制權缺乏充分的法律保障，對社會機構、企事業單位和社會公眾難以形成有效的、具有權威力的管理規范及行為機制，城市水安全管理尚未納入法制軌道[19]。因此，要進一步完善有關法規，對于已經頒布的法律和法規，需要結合城市水安全變化，不斷修改完善。要適時修訂《防洪法》和《水污染防治法》，作為未來制定《水安全法》的過渡，可先行修訂《城市供水條例》或制定《城市供水水質督察條例》。只有構筑完整而嚴密的法律體系，才能使城市水安全管理盡快走向規范化、制度化和法制化軌道。
四、結語隨著我國城市的快速發展
城市水安全的問題日益突出，保障城市水安全，是促進城市社會經濟可持續發展、建設和諧社會的基本要求。作者在綜合國內外專家研究成果的基礎上，對城市水安全的內涵進行了探討, 并以我國城市水安全的現狀為背景，分析了我國城市水安全的主要隱患，提出了保障城市水安全的基本對策。通過對我國城市水安全問題的思考和歸納，希望對我國城市水資源的保護、開發和利用工作有所促進，這也是作者近年來努力探索的方向之一。但由于城市水安全問題本身的復雜性和自己知識的局限性，研究工作還不夠深入，還有許多需要進一步研究和探討的問題，文中謬誤之處敬請指正。
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